Votre association, l’association des maires de Corse-du-Sud fait part de la problématique de l’urbanisation à laquelle ses membres sont confrontés.
Élaborer des documents d’urbanisme pose beaucoup aux maires de difficultés. Ils s’interrogent sur leur efficacité dans leur combat pour la revitalisation des communes rurales, notamment dans l’intérieur. Comment permettre aux insulaires de rester dans les villages, d’y vivre et d’y travailler ?
Comme le reconnaît votre association, les difficultés actuelles font suite à une période de permissivité durant laquelle chaque demande était instruite favorablement. Il en a résulté une urbanisation anarchique, très consommatrice d’espace, souvent au bénéfice du tourisme et /ou d’intérêts spéculatifs.

Le PADDUC a été élaboré en réponse au constat sans appel d’un développement complètement déséquilibré depuis des décennies.
– Un mal-développement reposant sur le tout-construction sans réflexion d’ensemble, sans équilibres du territoire, au détriment des besoins de la population, en matière de logement comme de choix de développement, trop souvent aussi en abîmant très fortement l’environnement et la culture même de notre pays, notamment d’un point de vue architectural.
– Deux grands pôles hégémoniques que sont Bastia et Aiacciu au détriment d’un intérieur en grande difficulté, avec également une cassure dans le développement même de ces pôles entre les centres historiques et les villes-nouvelles en expansion anarchique, bâties sans réflexion urbanistique, sur le modèle de villes dortoirs, parfois même sans desserte, sans commerce, sans véritable lieu vie et avec un besoin de rattrapage aujourd’hui en services publics.
– Un littoral hyper-convoité au détriment aussi de l’intérieur et au profit d’un tourisme de luxe ou d’un tourisme de masse, ne profitant pas à la Corse, entraînant le non-respect des règles d’urbanisme et une anarchie dans le développement et l’organisation du territoire, et donc une inéquité entre les régions de l’île.
Vos questions reflètent pour une grande part le décalage entre ce qui est pour nous l’intérêt collectif de la Corse, et les intérêts particuliers.
La compétence en matière de documents d’urbanisme appartient désormais aux maires et aux conseils municipaux (même si les cartes communales doivent être co-approuvées par le préfet). L’élaboration des documents d’urbanisme ne doit pas ignorer certains éléments d’ordre général.

Même si leur objectif est très louable, tous les maires, y compris ceux du « rural », doivent tenir compte du cadre législatif qui détermine les grands principes de l’aménagement du territoire. Celui-ci se fonde sur deux idées fortes :
– les collectivités locales gèrent leur territoire dans le cadre de leurs compétences et en sont le garant ; elles doivent veiller à son utilisation économe (Art L – 110 du Code de l’urbanisme),
– les collectivités locales veillent à assurer (par le biais de leur document d’urbanisme) l’équilibre entre le développement urbain maîtrisé (pour répondre aux besoins en matière de logements et d’équipements), la préservation des espaces agricoles et la protection des sites, milieux et paysages naturels.

2) Les disponibilités foncières vont en diminuant. D’abord parce que l’espace n’est ni infini ni extensible, puis parce que la délimitation des zones constructibles doit tenir compte des contraintes naturelles (topographie), des risques naturels (inondation, incendie, érosion littorale,…), des zones agricoles à conserver et des espaces naturels sensibles ou fragiles à protéger.

3) La vitalité des villages nécessite également une conjoncture économique favorable, indispensable au développement de l’emploi, à la création d’emplois dans le rural. L’action des municipalités et la planification urbaine ne suffisent pas au développement économique d’une commune, même si leur rôle d’incitation et d’accompagnement n’est pas négligeable. Les emplois publics, par exemple, peuvent rarement assurer à eux seuls une vitalité suffisante aux communes rurales.

4) Le droit de l’urbanisme, qui gère l’aménagement du territoire, est un droit du sol et non un droit de la personne. La qualité du demandeur ou du propriétaire ne peut pas et ne doit pas entrer en compte dans l’application des règles d’urbanisme (égalité des personnes devant la loi).

Trouvez-vous acceptable que le modèle urbanistique corse soit désormais de prioriser la construction de résidences collectives au détriment de constructions individuelles, et particulièrement dans le rural ?
Encourager la construction de logements collectifs est une tendance contemporaine générale, qui n’est pas propre à la Corse. Comme cela a été indiqué, l’espace constructible disponible n’est pas illimité. Il nécessite une gestion économe pour répondre à une demande forte, notamment des habitants de l’île, des jeunes désirant quitter le logement de leurs parents et s’installer, et pour mettre fin à toute urbanisation anarchique (mitage).
Dans ces conditions, il n’est plus possible de s’en tenir au modèle classique de la maison implantée sur une parcelle de 1 000 m². Il s’avère trop consommateur d’espace, même dans le rural, et occasionne des coûts de viabilisation importants notamment pour les petites communes, une difficile gestion de la sécurité incendies et un modèle social fragmenté.
Certaines communes où la tension sur le foncier disponible est forte, ont déjà fait le choix de développer une urbanisation sous la forme de petits immeubles collectifs afin de pouvoir répondre à la demande en résidences principales. Il n’est bien sûr pas question de construire dans les communes rurales de grands immeubles. Mais l’édification de petits bâtiments collectifs – R+1 ou R+2 comportant 4 à 8 logements – en complément des secteurs pavillonnaires, permettrait de répondre plus efficacement à la demande (notamment des jeunes couples ou familles). Une bonne gestion de l’espace constructible se traduit dans les communes rurales par une densité de 10-12 logements à l’hectare.

Vous savez qu’actuellement la Corse est en grave déséquilibre entre résidences principales et résidences secondaires. Et dans « résidences secondaires » nous ne comptons pas les maisons que chacun peut avoir au village comme attache familiale.
Ce déséquilibre très marqué en Corse par rapport au continent est préjudiciable à un développement harmonieux et à la construction de richesses pour l’île. La Corse manque de logements sociaux ou de logements intermédiaires. Dans les grandes villes comme dans le rural.
Ces constructions individuelles, particulièrement dans le rural, lorsqu’elles sont destinées à devenir résidence principale, notamment pour loger une famille dans un village, ne sont pas refusées, y compris lorsqu’elles sont soumises à l’examen d’instances comme le Conseil des Sites ou la CTEPNAF. Une souplesse est souvent mise en œuvre à ce sujet pour peu qu’il y ait une délibération du conseil municipal et une justification argumentée.

Nous ajoutons que ce dont a besoin le rural c’est davantage de dynamique économique que de constructions individuelles. Cette dynamique économique doit se bâtir à l’échelle des régions et des communautés de communes. Pour fixer les gens dans le rural, il faut du travail pas seulement des logements. D’où l’intérêt des PADD préalables aux PLU.

Acceptez-vous que des hameaux (lieux de vie permanente) deviennent totalement inconstructibles dans la mesure où la densité de construction n’est pas assez significative ?

Ce déséquilibre démographique est anormal et résulte souvent de règles d’urbanisme non respectées.
La Loi littoral (puisqu’est évoquée une jurisprudence « Le Lavandou »), modifiée par la loi ELAN du 23 novembre 2018, prévoit plusieurs types d’urbanisation. Les « agglomérations » et les « villages » peuvent être densifiés et étendus.
Seules les zones d’urbanisation diffuse (moins de 5-6 constructions à l’hectare) ne peuvent pas être densifiées (et encore moins étendues).
Les communes, lorsqu’elles disposent d’un document d’urbanisme validé (Carte Communale ou PLU) s’évitent les problèmes d’inconstructibilité. Le Règlement National d’Urbanisme est contraignant et c’est bien à l’élaboration des documents d’urbanisme ou à leur mise en conformité qu’il faut s’atteler pour ne pas laisser les communes en proie au RNU.
Lorsque ces DU sont élaborés pour combattre les déséquilibres à l’échelle à la fois régionale et locale, des compromis doivent pouvoir être trouvés avec la Région et avec l’État pour veiller au bon développement de la commune et de ses besoins. Il existe d’ailleurs des conventions signées en 2017 entre l’État et la Collectivité de Corse pour veiller justement à la bonne élaboration de ces DU et soutenir les communes dans leur projet de développement.
Les autres espaces urbains, dont les hameaux, peuvent être densifiés à condition que ces espaces urbains soient délimités (au-delà des espaces proches du rivage) par un SCOT ou par le PADDUC.

Considérez-vous acceptable que les personnes qui n’ont jamais vendu de foncier et à ce titre détiennent des parcelles de taille importante soient dépourvues de tout droit à construire dans le rural ?
Les parcelles de grande taille ne sont pas forcément inconstructibles. Même si la jurisprudence considère qu’une parcelle de grande taille (plus de 3 000 m² en général) constitue à elle-seule une zone naturelle, une habitation peut être construite dans sa partie située en continuité d’un espace urbanisé.
Toutefois cette possibilité est limitée à l’édification de bâtiments agricoles si la parcelle de grande taille présente un potentiel agricole affirmé (ESA ou en ayant les caractéristiques) et doit donc être préservée de toute urbanisation.

Considérez-vous acceptable qu’un enfant ne puisse plus (majoritairement dans le rural) construire sa maison sur la même parcelle que celle de ses parents ?
Comme indiqué en première partie (4° principe), le droit de l’urbanisme est un droit du sol. La qualité du bénéficiaire et les liens familiaux ne peuvent pas influer sur les décisions d’urbanisme. Une demande de ce type doit être instruite au regard des seules règles d’urbanisme en vigueur (loi montagne, loi littoral, PLU, dispositions du PADDUC).
C’est donc la règle au titre du RNU. C’est au maire d’élaborer un DU identifiant des parcelles constructibles nécessaires aux besoins de sa population.
S’il ne l’a pas fait, l’enfant en question, surtout en continuité de l’existant comme votre question semble le suggérer, peut néanmoins construire sa résidence principale, à condition que sa demande soit justifiée et argumentée (voir plus haut).

Considérez-vous acceptable que la loi littoral s’applique à Zonza et dans l’ensemble des communes où se superposent les lois montagne et littoral ? La CDC a la possibilité de préciser dans le PADDUC les espaces urbanisés, au-delà des espaces proches du rivage, où ne s’appliquera que la loi montagne.
Il est logique que toutes les communes disposant d’une façade littorale soient soumises aux dispositions de la loi littoral. Pour des raisons historiques les villages anciens de Corse se sont établis à bonne distance de la mer. Mais certaines, comme Zonza, disposent d’une agglomération qui s’est constituée dans la partie littorale depuis les années 50.
La géographie de la Corse et le découpage communal effectué selon des critères agro-pastoraux font que la majorité des communes littorales sont aussi soumises à la loi montagne. Cette situation se retrouve également dans quelques communes des Alpes-Maritimes, du Var et des Pyrénées-Orientales.
Ces deux lois s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la commune qui est l’unité administrative de base. Le Code l’Urbanisme prévoit néanmoins une exception : dans les espaces proches du rivage, seules les dispositions de la loi littorale s’appliquent. Par conséquent, au-delà des espaces proches du rivage, les deux lois s’appliquent. En fait, comme les dispositions de la loi Littoral sont plus restrictives que celles de la loi Montagne, la loi Littoral est appliquée sur tout le territoire des communes littorales.
La loi ELAN du 23 novembre 2018 donne au PADDUC la possibilité de délimiter les zones au-delà des espaces proches du rivage où seules les dispositions de la loi Montagne s’appliqueront.
A l’occasion de la révision prévue du Padduc, 6 ans après son vote, nous nous engageons à vérifier en amont avec vous les réponses existant dans le cadre actuel et qui n’auraient pas été activées, à clarifier ces questions et à améliorer le soutien que peut vous apporter l’Agence de l’Urbanisme pour établir au plus vite vos documents d’urbanisme.

Est-il acceptable d’appliquer de manière unilatérale des lois qui ont pour but de modérer la consommation de l’espace et de l’étalement urbain des grandes métropoles à Cardo-Torgia comme à Ajaccio ?
La modération de la consommation de l’espace et la lutte contre l’étalement urbain est un grand principe de l’aménagement du territoire. Il traduit celui de l’utilisation économe de l’espace et la nécessité de le gérer dans une perspective de développement durable.
Chaque collectivité locale doit à son niveau y participer. La loi ne demande pas à la petite commune la même contribution qu’à la grande ville. Les motivations et les justifications devant figurer dans une carte communale ou dans le PLU d’une commune « rurale » de montagne n’ont rien à voir avec celles figurant dans les PLU intercommunaux des grandes métropoles ou dans les SCOT urbains.

Pourquoi les maires ne font pas de PLU ?
Les communes ne sont pas tenues de faire un PLU. Pour les petites communes, notamment de montagne, où les enjeux sont limités, l’élaboration d’une carte communale peut être très pertinente. Cet outil de planification, plus simple et moins coûteux à élaborer, a été créé pour les communes du « rural ».
Par contre, une commune ne disposant pas de document d’urbanisme est soumise aux dispositions du Règlement national d’urbanisme, c’est-à-dire en Corse à celles de la loi montagne et/ou de la loi littoral. En outre celles du PADDUC s’appliquent directement aux autorisations d’urbanisme.
Le PLU ou la carte communale permet à la commune de prévoir l’aménagement de son territoire pour les 10-15 ans à venir, à travers son PADD, de lutter contre toute urbanisation anarchique, de programmer son action en matière de viabilisation des terrains constructibles.
L’une de nos priorités en matière d’urbanisme sera bien évidemment d’y remédier.
Les communes ne font pas de PLU car elles sont insuffisamment conseillées et accompagnées à ce sujet. La Collectivité de Corse ne joue pas encore pleinement son rôle, même si beaucoup a été fait. L’État se désengage du sien et opte pour des positionnements pas toujours cohérents. En laissant délivrer des permis par dizaines dans une commune comme Portivechju pourtant toujours au RNU, et en empêchant des constructions dans des lieux moins peuplés. Ces incohérences dans l’application des règles créent le trouble.

De plus, les communes s’en remettent à des cabinets conseils qui ne respectent pas toujours la mise en conformité avec les documents de portée supérieure, notamment le Padduc, ce qui fait que les maires se trouvent en difficulté lorsque leur projet est remis en cause.
Il faut du soutien technique et financier pour les communes. Nous nous engageons à le mettre en œuvre par le biais notamment d’un renforcement des missions de l’AUE, d’un renforcement de la coopération et d’une mise en cohérence avec les services de l’État, et d’une ligne budgétaire supplémentaire dans le Règlement d’Aides aux Communes leur permettant de pouvoir réaliser leur DU dans les meilleures conditions, en conformité avec le Padduc.

Est-il acceptable de restreindre aux maires leur pouvoir d’établir un projet de développement communal en figeant leur évolution de population sur des ratios prédéfinis ?
Le projet communal de développement doit être motivé et justifié. Il ne faut pas oublier que la commune doit gérer son territoire de manière économe, qu’elle en est le garant. Le projet de développement communal doit donc répondre à ses besoins, aux caractéristiques de la commune et à ses capacités financières pour équiper les zones constructibles.
Le point de départ de l’estimation des besoins est l’évolution démographique de la commune. Celle-ci est étudiée sur une période assez longue (au moins depuis 1990) pour pouvoir faire une estimation réaliste de la population dans 10-15 ans. La commune peut certes tabler sur une évolution « volontariste » pour la redynamiser. Mais l’exercice peut s’avérer périlleux et le juge reste vigilant.

Trouvez-vous être une bonne chose de développer verticalement les villages corses au détriment de leur histoire ?
Développer linéairement les villages, le long du littoral, ou le long des routes, au détriment d’une cohérence d’aménagement, d’une organisation spatiale plus efficace, notamment en termes de mobilité ou de répartition et d’accessibilité des infrastructures et des différents services publics n’est pas pour nous un modèle acceptable.
Les villages de montagne se développent au gré de leur possibilité géographique, en fonction du relief. Les villages du littoral ne peuvent pas se développer de façon linéaire en occupant à l’infini le littoral.

Une commune littorale peut-elle être rurale ?
Ces deux notions sont indépendantes. En Corse, où le littoral a longtemps été délaissé par les insulaires, les villages des communes littorales étaient bien souvent établis dans les terres. Certaines de ces communes ne bénéficient pas d’agglomérations récentes implantées sur le littoral.
Oui si elle n’est pas ouverte à l’urbanisation galopante. C’est un choix de développement à avoir de la part de la commune dans son PLU. Et c’est ce que demande la Loi Littoral pour préserver ces espaces pour des raisons environnementales mais pas seulement, pour également des questions agricoles (se sont souvent les terres les plus fertiles) ou pour des risques d’érosion ou de submersion marine.

Ecologia Sulidaria

Lire les réponses à ceux qui nous interpellés : sur les déchets, la mafia, et bientôt sur l’agriculture, les carburants…

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